En este artículo se analizará en una primera parte las relaciones que existen entre las políticas macroeconómicas (política fiscal, política monetaria y política comercial) y los determinantes de la seguridad alimentaria. Se hará énfasis en los impactos que las políticas macroeconómicas tienen sobre los sistemas alimentarios y las dimensiones de la seguridad alimentaria (disponibilidad suficiente de los alimentos, estabilidad de la disponibilidad y capacidad para acceder a los alimentos). Seguidamente se describirán las principales políticas macroeconómicas de Venezuela en el pasado reciente (1999-2003). Posteriormente se mostrará el impacto de dichas políticas sobre variables determinantes de la seguridad alimentaria (ingreso per-cápita y salario real, precio real de los alimentos) y la forma en que dichas variables han afectado a las dimensiones de la seguridad alimentaria. Finalmente, se enunciarán las principales conclusiones, destacando la relevancia de tener un adecuado ambiente macroeconómico y la necesidad de recuperar la senda del crecimiento económico sostenido para avanzar en materia de seguridad alimentaria en Venezuela.
Palabras clave: políticas macroeconómicas, eguridad alimentaria, sistemas alimentarios, Venezuela
This article analyses in the first part the relationship between macroeconomic policies (fiscal, monetary and commercial policy) and food security determinants. The emphasis will be put on the impacts of macroeconomic policies on food security dimensions (enough food availability, stability of the food availability and capacity to access to enough food). Following to the first part a description of the recent (1999-2002) main macroeconomic policies will be done. After that it will be shown the impact of those macroeconomic policies on variables that determine food security (real income per capita, real wages and real food prices) and the way that food security dimensions have been affected. Finally, main conclusions will be exposed, remarking the importance of having a proper macroeconomic environment and the need to recover sustained economic growth to advance in food security.
Key words: macro economy, food security, macroeconomics policies, Venezuela
En este artículo se analizará en una primera parte las relaciones que existen entre las políticas macroeconómicas (política fiscal, política monetaria y política comercial) y los determinantes de la seguridad alimentaria. Se hará énfasis en los impactos que las políticas macroeconómicas tienen sobre los sistemas alimentarios y las dimensiones de la seguridad alimentaria (disponibilidad suficiente de los alimentos, estabilidad de la disponibilidad y capacidad para acceder a los alimentos). Seguidamente se describirán las principales políticas macroeconómicas de Venezuela en el pasado reciente (1999-2003). Posteriormente se mostrará el impacto de dichas políticas sobre variables determinantes de la seguridad alimentaria (ingreso per-cápita y salario real, precio real de los alimentos) y la forma en que dichas variables han afectado a las dimensiones de la seguridad alimentaria. Finalmente, se enunciarán las principales conclusiones, destacando la relevancia de tener un adecuado ambiente macroeconómico y la necesidad de recuperar la senda del crecimiento económico sostenido para avanzar en materia de seguridad alimentaria en Venezuela.
Marco conceptual: la política macroeconómica y la seguridad alimentaria
A. Definiciones básicas
En los libros de texto se acostumbra a definir la macroeconomía como "Estudio de los fenómenos que afectan el conjunto de la economía como la inflación, el desempleo y el crecimiento económico" desempleo y el crecimiento económico" (1). En la vida cotidiana la economía es una sola, tanto la micro como la macroeconomía de un país están íntimamente relacionadas y sólo por razones de análisis y pedagógicas se establece la diferencia entre ambas.
La política macroeconómica se refiere a las acciones e intervenciones del Estado para influenciar el desempeño de las variables macroeconómicas (crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), tasa de inflación, nivel de empleo, ingresos y gasto público, balanza de pagos, etc.) y alcanzar objetivos previamente definidos. Entre los objetivos relevantes de la política macroeconómica se encuentran el logro del crecimiento económico, esto es, la expansión sostenida a través del tiempo del producto Interno Bruto por habitante (PIB per cápita)1 en un clima de estabilidad de precios (baja tasa de inflación), de pleno empleo y de mejora de la distribución del ingreso. En el corto plazo son objetivos relevantes de las políticas generales el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos fundamentales2.
La seguridad alimentaria se define como la capacidad que tienen los habitantes de un país para acceder en todo momento a una ingesta suficiente y sana de energía alimentaria y de nutrientes que permita llevar una vida activa y saludable. Así, para la FAO (2) "La seguridad alimentaria familiar se define como el acceso material y económico a alimentos suficientes y sanos para todos los miembros del hogar, sin correr riesgos indebidos de perder dicho acceso". La seguridad alimentaria de los hogares significa que éstos pueden acceder, mediante producción o compras fuera del hogar, a una ingesta suficiente y sana de alimentos para cubrir sus requerimientos (3). A partir de lo anterior se acepta que en estrategias de seguridad alimentaria es importante enfatizar en el acceso, esto es, influir en las variables que determinan la demanda de alimentos en lugar de la producción doméstica y la oferta (disponibilidad), como se planteaba inicialmente en la década de los 1970s3.
La seguridad alimentaria tiene tres dimensiones. En primer lugar está la dimensión de disponibilidad (oferta) suficiente de alimentos al nivel nacional y local para satisfacer las necesidades de consumo de cada habitante. Esta oferta puede conformarse, dependiendo de las ventajas comparativas y competitivas nacionales, con una combinación de producción nacional e importaciones. En segundo lugar, está la dimensión de estabilidad de la disponibilidad. Es decir, la reducción al mínimo de la probabilidad de que, en años o temporadas difíciles, el consumo de alimentos pueda descender por debajo de las necesidades de consumo (5) En tercer lugar, está la dimensión de acceso, que debe garantizar acceso físico y económico a una ingesta suficiente de alimentos. La FAO (5) enfatiza que a pesar de existir suficiente oferta (disponibilidad abundante) muchas personas pueden estar en situación de inseguridad alimentaria porque no tienen los ingresos o carecen de recursos para producir o comprar los alimentos que requieren para llevar una vida activa y saludable. En las áreas urbanas, la capacidad de acceso de la población, dependerá de tener empleos e ingresos reales suficientes (poder de compra alimentario) para poder obtener los alimentos (3).
B.- Relaciones entre las políticas macroeconómicas y sus efectos sobre los sistemas agroalimentarios
Malassis (6) define los sistemas alimentarios como "Conjunto de actividades que concurren en la formación y distribución de productos agroalimentarios, y en consecuencia, al cumplimiento de la función de alimentación humana en una sociedad determinada". Por su parte Shejtman (7) presenta la siguiente definición "Conjunto de relaciones socioeconómicas que inciden de un modo directo en los procesos de producción primaria, transformación agroindustrial, acopio, distribución, comercialización y consumo de los productos agroalimentarios"
A lo largo del sistema alimentario de un país también interactúan una cantidad numerosa y heterogénea de actores (productores y comercializadores de insumos, equipos y maquinarias; prestadores de servicios; productores agrícolas; agroindustriales; comercializadores, exportadores e importadores; consumidores; gobiernos; organismos multilaterales y otros) que son agentes económicos cuya conducta y características es necesario conocer si se desea tener éxito con la instrumentación de políticas agroalimentarias. En síntesis, pudiera decirse que el sistema alimentario nacional está conformado por un conjunto de actividades de producción, distribución de insumos y bienes agroalimentarios y de actores que se interrelacionan para tratar de cumplir los objetivos fundamentales de dicho sistema. El sistema alimentario nacional está influenciado e influye sobre los entornos nacional e internacional.
Las políticas macroeconómicas y sus efectos sobre los sistemas agroalimentarios nacionales han sido ampliamente estudiadas, sobre todo a partir de 1980, cuando los programas de estabilización y ajuste estructural se ejecutaron en diversos países para enfrentar los problemas originados por la crisis de la deuda externa. La relevancia de los impactos de la política macroeconómica sobre los sistemas alimentarios nacionales hoy no se discute. En tal sentido, Schejtman (7) ha planteado que:
"...la política fiscal, la política monetaria y crediticia, la política salarial y la política de comercio exterior y, en particular, los principales " precios macroeconómicos" (tasas de interés, tasa de salarios y tipo de cambio) inciden de modo tan significante en los precios relativos de los alimentos, en los términos de intercambio rural urbano y en el poder de compra de los consumidores, que buena parte de la política alimentaria debe dedicarse a corregir (y no siempre con éxito) los efectos indeseados de las políticas indicadas"
A través de la política monetaria y cambiaria, la política fiscal y la política comercial el gobierno afecta los precios relativos de la economía. Esto es, los incentivos o señales que sirven para que los agentes de los diferentes sectores, entre estos el sector agroalimentario, tomen sus decisiones sobre qué, cuánto, cómo y para quién producir. En el largo plazo las políticas macroeconómicas determinan las tasas de crecimiento tanto de las actividades económicas urbanas como de las rurales (8).
Mediante la política monetaria y cambiaria se afecta: a) las tasas de interés (el precio de usar dinero ajeno) y, b) el precio de la moneda extranjera en términos de la moneda nacional (tipo de cambio). En una economía abierta al comercio internacional el tipo de cambio se convierte en el macro-precio relevante, por cuanto determina los precios relativos de los bienes nacionales en relación con aquellos que pueden ser importados.
El carácter de la política monetaria (expansiva o restrictiva de la oferta monetaria) afectará también los precios domésticos (entre ellos los de los alimentos y de las materias primas agrícolas). Así, una política monetaria expansiva ejercerá presiones inflacionarias al estimular la demanda de bienes y servicios. No obstante, una política monetaria expansiva al aumentar la liquidez disminuye el precio del dinero ajeno y facilita los créditos para los sectores productivos a menores tasas de interés. En contraste, una política monetaria restrictiva de la oferta de dinero puede producir efectos contrarios a los antes señalados.
La política cambiaria afecta el precio en moneda nacional de las importaciones y de las exportaciones. Así, un tipo de cambio real depreciado disminuirá las importaciones (agroalimentarias) al encarecerlas y estimulará las exportaciones (agroalimentarias) debido a su abaratamiento. Por el contrario, la apreciación del tipo de cambio real tendrá el efecto opuesto al abaratar las importaciones mientras que encarece la producción nacional. Este tipo de política termina por producir un efecto equivalente al de un impuesto sobre el sector productivo nacional. Las políticas que tienden a apreciar o a depreciar exageradamente y durante períodos largos el tipo de cambio terminan por distorsionar la asignación de recursos y evitan que las inversiones se dirijan hacia la producción de bienes transables (aquellos que pueden ser exportados o importados) para los cuales el país está mejor dotado de recursos.
Mediante la política fiscal (política de ingresos, gastos y endeudamiento) el gobierno decide la aplicación de impuestos y sus prioridades al asignar recursos para diferentes programas sectoriales (financiamiento, subsidios y apoyo a los productores agrícolas, infraestructura, capacitación y transferencia de tecnología, subsidios a consumidores, etc.). Los impuestos, dependiendo de su naturaleza directos (impuesto sobre la renta) o indirectos ( como el impuesto al valor agregado (IVA) pueden contribuir a aminorar la regresiva distribución del ingreso. Los impuestos indirectos tienden a incidir negativamente en mayor proporción sobre los pobres, en tanto que el impuesto sobre la renta de carácter progresivo permite que quienes tengan mayores ingresos paguen más al Estado, para que éste redistribuya de acuerdo con sus prioridades. Una estructura impositiva donde tengan importancia relativa elevada los impuestos indirectos (como el IVA) puede incidir negativamente sobre el poder de compra de los pobres y afectar negativamente su seguridad alimentaria.
La política fiscal si es de carácter expansivo también puede afectar la oferta monetaria incrementándola y por esta vía ejercer presiones inflacionarias. De otro lado, si el gobierno central requiere de financiamiento para cubrir el déficit fiscal puede aumentar la demanda de créditos o de dinero de los bancos y por esta vía aumentar las tasas de interés, lo que afecta negativamente las inversiones del sector privado de la economía.
La política comercial define las acciones del Estado para incidir sobre los flujos de comercio exterior. Esto repercute sobre los precios de las importaciones y exportaciones, y consecuentemente en la disponibilidad doméstica de bienes y servicios (entre éstos los bienes agroalimentarios). La política comercial se expresa mediante la fijación de aranceles a las importaciones y exportaciones, cuotas-contingentes de importación, subsidios a importaciones y exportaciones y otras medidas.
Los tres macro-precios relevantes de la economía: el tipo de cambio real, la tasa de interés real y los salarios reales se conforman como un resultado de la acción de la política macroeconómica. Dichos precios sirven de orientación para la asignación de recursos en los diferentes sectores de la economía. El tipo de cambio real define la relación entre los precios de la producción nacional y los bienes y servicios importados. El tipo de interés real define el costo de oportunidad de las inversiones. Los salarios reales por su parte definen el poder de compra de los consumidores (capacidad para demandar bienes y servicios, entre ellos los alimentos). La determinación de los macroprecios incide en los términos de intercambio entre la ciudad y el campo (urbano-rural) y el precio-renta de la tierra. Para más detalles sobre la relación entre políticas macroeconómicas y sus efectos sobre el sistema agroalimentario véase (7), (8), (9), (10).
C.- Las relaciones entre las políticas macroeconómicas y las dimensiones de la seguridad alimentaria
1.- Políticas macroeconómicas y disponibilidad (oferta de alimentos)
La política macroeconómica incide sobre la disponibilidad de alimentos [(producción doméstica agrícola y agroindustrial) + (importaciones - exportaciones) de alimentos) +- los cambios de inventarios) a través de:
La política fiscal. Vía exenciones y estímulos fiscales para la producción agrícola y agroindustrial o para las importaciones, orientación del gasto público a la construcción de infraestructura (vialidad, sistemas de riego, infraestructura para la comercialización, programas de investigación y transferencia de tecnología, capacitación de recursos humanos, sistemas de telecomunicaciones y de información, subsidios a la producción agrícola y agroindustrial, etc).
La política monetaria. Mediante las tasas de interés, las políticas de crédito agrícola y para la pequeña y mediana empresa agroindustrial se puede estimular o desestimular la producción de alimentos.
La política cambiaria. Una política cambiaria que aprecie el tipo de cambio real desestimulará la producción nacional debido a la pérdida de competitividad frente a las importaciones. De otro lado, encarecerá las exportaciones deprimiéndolas, lo que afecta negativamente la entrada de divisas y la capacidad para importar. Mientras dure la apreciación del tipo de cambio real crecerán las importaciones de alimentos lo que mejora la disponibilidad. No obstante, debe tenerse presente que dicha mejora puede ser temporal, pues las políticas que mantienen la apreciación del tipo de cambio real durante largo tiempo terminan por causar serios desequilibrios en las balanzas de pagos, pérdida de reservas monetarias internacionales. Finalmente, para estabilizar nuevamente la economía se tiene que depreciar el tipo de cambio real, lo que encarece las importaciones, las disminuye y se afecta negativamente la disponibilidad de alimentos. Lo ideal es mantener una política cambiaria que estabilice el tipo de cambio real en niveles que aseguren la competitividad de la producción agroalimentaria nacional para la cual se tienen ventajas comparativas (apropiada dotación de factores). La estabilización del tipo de cambio real enviará señales claras a los agentes económicos y contribuirá a una mejor asignación de recursos para la producción de bienes en los cuales el país posee ventajas comparativas. Una política cambiaria que evite apreciaciones o depreciaciones exageradas del tipo d cambio real también servirá para estabilizar los flujos de importaciones de alimentos.
La política comercial. El comercio internacional y la especialización de cada país en la producción de bienes para los cuales tiene ventajas comparativas (dotación de factores productivos, recursos naturales y condiciones agro-ecológicas, trabajo y su cualificación, capital) promueve el crecimiento económico y permite que los países puedan consumir más allá de sus posibilidades de producción. Para la FAO (5) el comercio internacional ha contribuido de manera importante a la seguridad alimentaria al posibilitar que el consumo de alimentos aumente más rápidamente que la producción interna, en países donde existen restricciones de diversa índole para que la producción de alimentos se incremente sostenidamente a través del tiempo. El comercio internacional también favorece la diversidad de la oferta de alimentos para los consumidores quienes pueden escoger de una oferta más variada. Así, desde una perspectiva meramente económica el costo de aplicar políticas de autosuficiencia puede ser elevado al elevar los precios y disminuir la demanda de alimentos para los consumidores. Una política comercial restrictiva de las importaciones mediante altos aranceles o el establecimiento de cuotas-contingentes o prohibiciones para importar afecta negativamente la estabilidad y la oferta (disponibilidad) de alimentos. Los efectos estáticos (de corto plazo) de las políticas proteccionistas han sido ampliamente estudiados, llegándose a la conclusión de que generan pérdidas netas de bienestar económico para la sociedad6, Las políticas altamente proteccionistas promueven pérdidas netas de bienestar económico para la sociedad y distorsionan la asignación de recursos, crean rentabilidades y competitividades artificiales a la par que desestimulan las inversiones y la asignación de recursos en sectores para los cuales el país posee ventajas comparativas. Al final, aunque la protección a la producción nacional puede estimular una mayor producción doméstica (a mayor costo) los consumidores terminan pagando precios más elevados y consumiendo menor cantidad al reducirse las importaciones. Identificar seguridad alimentaria con autoabastecimiento o una mayor autarquía sin tener en consideración la eficiencia del aparato productivo de transformación y de distribución de alimentos tiene consecuencias negativas sobre la seguridad alimentaria de los hogares de menores ingresos. La razón es que la mayor autosuficiencia, sustentada no por mejoras de productividad sino por aumento de las restricciones a las importaciones, termina por elevar los precios reales de los alimentos y por reducir el poder de compra de los consumidores, sobre todo de los más pobres, disminuyendo la demanda efectiva de alimentos con sus consecuencias adversas sobre la seguridad alimentaria. En todo caso, cuando fuere necesario, por razones bien justificadas, la política de protección a la producción nacional deberá ser selectiva, concertada y por lapsos claramente definidos. Esto con la finalidad de minimizar el impacto negativo sobre los consumidores de mayores precios de los alimentos.
2.- Políticas macroeconómicas y acceso a los alimentos
Las políticas que promueven la existencia de desequilibrios macroeconómicos, inestabilidad e incertidumbre se reflejan en bajas tasas de inversión (acumulación de capital), de crecimiento económico, reducción de la productividad y aumento del desempleo. Así, la inestabilidad macroeconómica promueve reducciones en nivel de ingreso por habitante, de los salarios reales y por ende en la capacidad de la población para asegurarse el acceso a los alimentos. Para Timmer (12) la estabilidad de la economía contribuye a una mayor equidad y reducción de la pobreza al reducir la vulnerabilidad de los pobres a los cambios violentos de los precios de los alimentos o en la oferta (disponibilidad) de éstos. De otro lado, diversos estudios muestran que el crecimiento económico es una condición necesaria, (aunque no suficiente) para reducir la tasa de pobreza, situación ésta que, a su vez, explica la inseguridad alimentaria de los hogares. Es por ello que las políticas macroeconómicas que promueven el crecimiento económico (del PIB per cápita) sostenido son necesarias para reducir el riesgo de inseguridad alimentaria. Alcanzar la seguridad alimentaria requiere de tasas elevadas de crecimiento económico y de políticas que promuevan una mayor equidad para que los pobres se beneficien de la mayor riqueza que genera la sociedad. Según Timmer (12) la dimensión macroeconómica de la seguridad alimentaria requiere de tasas de sostenidas de crecimiento económico, sustentadas en las mejoras de la productividad de los pobres, y en las políticas públicas destinadas a reducir la pobreza y a mantener un ambiente macroeconómico estable. Así, las políticas macroeconómicas para que contribuyan a la seguridad alimentaria deben estar enmarcadas en una estrategia global de desarrollo que promueva el crecimiento con equidad y reducciones de la pobreza (3).
Las políticas monetarias y fiscales expansivas de la oferta monetaria, que terminan por impulsar la demanda agregada sin aumentos proporcionales de la oferta agregada presionan el alza de los precios y de la tasa de inflación. La inflación, es decir, la tendencia al incremento general de los precios de una economía, afecta negativamente con mayor fuerza a lo que perciben ingresos fijos (sueldos y salarios). La presencia de la inflación también se refleja en el crecimiento de los precios de los alimentos, deteriorando el poder de compra alimentario de los consumidores, lo que pone en peligro su seguridad alimentaria. Cuando se incrementa el precio real de los alimentos, los sectores más pobres de la población son quienes sufren con mayor fuerza el impacto en la reducción de la demanda de alimentos, dado que este segmento de la población es quien presenta mayor sensibilidad en la demanda ante los cambios en los precios ( mayor elasticidad precio de la demanda).
A través de la política fiscal los gobiernos pueden mejorar la capacidad de los hogares y de las personas para acceder a una ingesta suficiente y sana de alimentos. De un lado, se pueden instrumentar programas de subsidios, los cuales no son más que transferencias de ingreso a los consumidores lo que les permite mejorar su poder de compra y el consumo de alimentos. De otro lado, los gobiernos pueden mejorar el acceso de los consumidores a los alimentos exceptuando del pago de impuestos y de aranceles a las importaciones (por ejemplo exención total o parcial del IVA; excención parcial o total para el pago de aranceles a las importaciones de alimentos). En otros casos se pueden subsidiar insumos para la producción o las materias primas agrícolas para la agroindustria.
Las políticas que promueven el libre intercambio tienden a favorecer la capacidad de los hogares y de los consumidores para acceder a los alimentos al mejorar su poder de compra alimentario (relación entre ingresos y precios de los alimentos). De un lado las importaciones de alimentos amplían la oferta y por esta vía pueden presionar la baja de los precios. De otro lado, las políticas que estimulan las exportaciones promueven crecimiento económico y mejoras del empleo. En los casos en que éstas exportaciones sean de alimentos básicos, los precios pueden subir al restringirse la oferta doméstica, sin embargo, también debe tenerse en cuenta que las exportaciones generan divisas con las cuales se pueden realizar importaciones de alimentos, complementar la producción nacional y por esta vía ampliar la oferta de alimentos y evitar el alza de los precios de éstos.
Las políticas que promueven la apreciación del tipo de cambio real abaratan las importaciones (ejercen el efecto equivalente de un subsidio a los consumidores) y mejoran el poder de compra alimentario. No obstante, ellas no son recomendadas, por cuanto la apreciación real del tipo de cambio durante largos períodos actúa negativamente sobre la competitividad del aparato productivo nacional, impidiendo la inversión, la generación de empleos y el crecimiento económico. En el largo plazo la apreciación del tipo de cambio real es negativa para la seguridad alimentaria, por cuanto incide negativamente sobre el crecimiento económico y la capacidad de las economías para generar empleos. Generalmente, la persistencia durante períodos prolongados de la apreciación del tipo de cambio real termina en crisis de balanzas de pagos que obliga a realizar fuertes ajustes macroeconómicos, entre los cuales se incluye la depreciación del tipo de cambio real produciéndose en consecuencia un alza del precio de los alimentos importados y una disminución del consumo. Se insiste en que en materia cambiaria, una estrategia de seguridad alimentaria debe promover la estabilidad del tipo de cambio real, aminorando hasta donde sea posible su volatilidad8.
3.- Políticas macroeconómicas y estabilidad de la disponibilidad de alimentos
La varianza de la disponibilidad de alimentos puede ser afectada por la inestabilidad macroeconómica de los países. La inestabilidad en el crecimiento económico, en la recaudación fiscal, en el nivel de reservas monetarias internacionales, en el tipo de cambio real afecta a las importaciones9 (variable de disponibilidad), a los programas de subsidios y al costo de almacenar alimentos. Igualmente, la inestabilidad macroeconómica genera incertidumbre y mayor riesgo para las inversiones en los sectores productores de alimento (agrícola y agroindustrial) afectándose negativamente la producción nacional de alimentos. Una consecuencia inmediata de la volatilidad macroeconómica es el incremento de la incertidumbre y del riesgo para los inversionistas, lo que desestimula las nuevas inversiones, la generación de empleo y consecuentemente la merma de los ingresos de los hogares, aumentando el riesgo de su inseguridad alimentaria. Los gobiernos deben instrumentar políticas que permitan crecer sostenidamente en el tiempo y reduzcan la volatilidad macroeconómica para disminuir la volatilidad de la disponibilidad (oferta) y del acceso a los alimentos. Las investigaciones más recientes, basadas en la experiencia internacional concluyen que en el largo plazo la tasa de crecimiento económico de los países está determinada por tres variables: a) la habilidad para desarrollar estrategias (no necesariamente ortodoxas o de libre cambio) que les permita integrarse a la economía global a través del comercio internacional y la captación de inversión extranjera y de tecnología; b) la habilidad para mantener políticas macroeconómicas (fiscales y monetarias) que promuevan equilibrios macroeconómicos y estabilidad; y c) la habilidad para mantener un ambiente institucional ( de reglas de juego) apropiado, que genere confianza al hacer cumplir los derechos de propiedad y mantener bajos los costos de realizar transacciones. Para más detalles véase Rodrik (16).
B.- Las políticas macroeconómicas del período 1999-2003
El objetivo general del proyecto económico de la gestión gubernamental que se inició en febrero de 1999 es el de construir una economía humanista, autogestionaria y competitiva que revierta la regresiva distribución del ingreso, aumente la producción de riqueza y la justicia de su disfrute. Se trata de lograr un sector productivo diversificado y sustentable, incluir a los sectores de la población tradicionalmente marginados, promover la participación coresponsable de todos los sectores de la sociedad, la desconcentración y descentralización de la toma de decisiones y promover un entorno exógeno multipolar. (17). Los objetivos específicos de la política económica pretendían sentar:
"las bases de un modelo productivo capaz de generar un crecimiento autosustentable, promover la diversificación productiva y lograr la competitividad internacional en un contexto de estabilidad macroeconómica, lo cual facilitará una profunda y diversa reinserción en el comercio internacional globalizado se logrará la superación definitiva de la volatilidad y el estancamiento, lo que traerá como consecuencia la definitiva disociación de la dinámica petrolera y el desempeño económico interno" .
Acorde con el objetivo de reducir la tasa de inflación, durante el período inicial de la gestión (el cual cubre el lapso febrero 1999 - febrero de 2002), la política macroeconómica le dio continuidad a la política cambiaria instrumentada por el gobierno anterior desde abril de 199610. Esta consistía en fijar el tipo de cambio dentro de unas bandas y alrededor de una paridad central, permitiendo una depreciación del tipo de cambio nominal por debajo del diferencial de inflación con los principales socios comerciales. En términos prácticos, ante la ausencia de mejoras de la productividad, esto significaba una apreciación del tipo de cambio real. Se esperaba que el efecto de la apreciación del tipo de cambio real abarataría las importaciones, ejerciéndose de esta manera una presión a la baja en la tasa de inflación. Esta política cambiaria se apoyaba en el mejoramiento del nivel de reservas internacionales, gracias al incremento de los precios del petróleo, consecuencia, a su vez, de una política de recortes de producción de la OPEP y de otros países no miembros de la organización a la par que se iniciaba un proceso de recuperación de la economía en los países industrializados y de la demanda de petróleo (impulsada por el crecimiento económico de China y de La India). Estos factores permitieron, a partir de 1999, un alza del precio del petróleo, principal producto de exportación de la economía venezolana. Como resultado hubo una mejora de los ingresos fiscales y de las reservas monetarias internacionales en relación con los niveles de 1998 (ver cuadro 1).
El segundo elemento importante de la política macroeconómica ha sido la expansión del gasto público, sustentado por la mejora de los ingresos fiscales petroleros, en una primera instancia. En segundo lugar, el gasto público se ha financiado a través de un mayor endeudamiento interno. Finalmente, parte de los recursos para sustentar la expansión del gasto se han obtenido a través del financiamiento monetario que otorga al gobierno el Banco Central de Venezuela, bajo la figura de ganancias cambiarias. En muy pocas oportunidades se ha recurrido al financiamiento externo pues debido al incremento del riesgo país, el costo de dicho financiamiento es relativamente alto. La otra razón de fondo es que el gobierno no desea someterse a las disciplinas y recomendaciones de los organismos multilaterales (Banco Mundial, FMI, BID). El resultado de la política expansiva del gasto público ha sido el mantenimiento del déficit fiscal en niveles importantes ( 4%-5% del Producto Interno Bruto). Parte importante de ese déficit, como ya se ha explicado, ha sido financiado con el mayor endeudamiento interno, lo que promovió el alza de las tasas de interés, ya de por si necesaria para evitar la salida de capitales que se profundizó en 2001 y 2002 (ver Cuadro 1).
Durante el período 1998-2003, el gasto real del gobierno central aumentó a la tasa media anual de 12,1%. La presión que el creciente gasto público ejercía sobre la liquidez monetaria en combinación con la apreciación del tipo de cambio real se reflejaba en los resultados de las cuentas externas, las cuales mostraron hasta el año 2002 un aumento de las importaciones y un déficit creciente en la cuenta de capitales, con su consecuente efecto negativo sobre las reservas monetarias internacionales.
Las contradicciones y la inviabilidad de la política macroeconómica se hicieron evidentes cuando los precios del petróleo disminuyeron en 2001, a la par que aumentaba el clima de conflictividad política11. Además, continuaba la tendencia a la apreciación del tipo de cambio real y de aumento del gasto público. Tal cuadro de circunstancias se reflejó en una pérdida de confianza por parte de los agentes económicos que preveían el colapso del esquema macroeconómico, lo que intensificó la salida de capitales en 2001 y 2002. Las reservas monetarias internacionales disminuyeron en esos años, en tanto la inversión declinaba con sus consecuentes efectos negativos sobre el empleo y la producción. Dichos resultados estuvieron también explicados por la política monetaria que tuvo que permitir el aumento de las tasas de interés para evitar una mayor salida de capitales en 2002 ( ver Cuadro 1).
En febrero de 2002 el gobierno anunció una modificación de su política cambiaria al abandonar el sistema de bandas, dejar flotar el precio de la divisa y garantizar su libre convertibilidad mediante la venta en subastas dirigidas por el Banco Central de Venezuela a los operadores cambiarios (bancos e instituciones financieras). Paralelamente se anunciaron reajustes en el gasto público, mientras que la conflictividad política y el clima de oposición a la gestión gubernamental crecía. La poca credibilidad en la nueva política se reflejó en la continua salida de divisas, produciéndose en 2002 una depreciación del tipo de cambio nominal de 60,2%, mientras que la tasa de inflación interna se elevaba desde 12,3% (2001) a 31,2%, en un contexto de alza de las tasas de interés, medida que resultó insuficiente para evitar la fuga de capitales.
La política cambiaria
tuvo efectos negativos sobre la competitividad del aparato productivo nacional. Según Guerra (23) ya para mediados del año 2001 se sentían los efectos de la apreciación del tipo de cambio real, independientemente del método utilizado para su estimación. Por ello concluye que:
"...los bienes producidos en Venezuela en el mejor de los casos eran 15 % más caros que los producidos en el exterior y en el peor ese encarecimiento alcanzaba el 51,5%. El efecto deletéreo de esta pérdida de competitividad sobre el sector nacional productor de bienes transables explica en buena medida el desempeño de la actividad económica entre 1999 y 2002, no obstante los abundantes ingresos petroleros que recibió Venezuela durante ese lapso. La filtración hacia el exterior de la corriente de demanda que el mayor gasto propiciaba debilitó el efecto multiplicador que pudo tener la ampliación de las erogaciones tanto del gobierno como del sector privado"
García Larralde (24) también estima que desde mediados de 1996 se dio una fuerte apreciación del bolívar frente al peso colombiano en términos reales y concluye que:
"para el año 2001 la sobrevaluación del bolívar superaba el 50%, sin duda una fortísima carga a sobreponer por parte de los productores venezolanos de bienes y servicios transables"
En diciembre de 2002 se inició una huelga nacional que duró dos meses y paralizó parte importante de la producción a lo largo y ancho del país. Los efectos más fuertes se dejaron sentir sobre la industria petrolera nacional, pues su paralización fue casi total, afectando negativamente las exportaciones y la entrada de divisas. En ese contexto de conflictividad política y desajustes macroeconómicos el gobierno suspendió las transacciones de divisas en enero de 2003 y posteriormente anunció la entrada en vigencia de un régimen estricto de control de cambios a partir del cinco de febrero de 2003, medida que se acompañó del control de precios12 . Esta medida incrementó los costos de transacción a la par que estimulaba la búsqueda de rentas económicas provenientes del acceso al tipo de cambio oficial (inicialmente fijado un 1.600 Bs./US dólar mientras que en el mercado paralelo el precio de la divisa superaba largamente ese monto).
El control de cambios afectó negativamente el proceso de comercialización interna de bienes y servicios, el comercio exterior y las relaciones económicas con los principales socios comerciales, entre ellos Colombia13.
La emergencia gubernamental sirvió para justificar el control total sobre las importaciones y el abandono de la aplicación del arancel externo común de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Existen bienes (41 partidas arancelarias) que pueden ser importados sin el pago del arancel de aduanas pautado por los miembros de la CAN. Esta es una de las razones por las que la CAN ha decidido condenar la continuidad del control de cambios, en tanto que violenta las normas que rigen la unión aduanera andina.
La devaluación y el control de cambios instaurado desde febrero de 2003 incidió sobre los macroprecios de la economía. De un lado acentuó el proceso depreciación del tipo de cambio real que se había iniciado en 200214. De esta forma se crearon condiciones para mejorar, al menos temporalmente, la competitividad del aparato productivo nacional al encarecer las importaciones y abaratar las exportaciones no petroleras. De otro lado, el exceso de liquidez monetaria generado por el control de cambios permitió reducciones sustanciales de la tasa de interés, llegando a ser negativa en términos reales. No obstante, en 2003, a pesar de la recuperación de los precios del petróleo y de los ingresos fiscales, los efectos negativos del control de cambios y de la paralización de actividades (debido a la huelga de más de dos meses) se reflejaron en una fuerte recesión económica, con aumento de la tasa de desempleo, de los niveles de pobreza y caída de los salario reales (ver Cuadro 1). La política fiscal de mayor endeudamiento interno tampoco contribuyó a que la liquidez monetaria se canalizara vía créditos hacia el sector privado de la economía, viéndose disminuido el papel de intermediación de la banca comercial.
A manera de conclusión parcial puede afirmarse que, a pesar de la mejora de los ingresos petroleros durante la mayor parte del período bajo análisis, los resultados económicos y sociales del período 1999-2003 están muy lejos de los objetivos enunciados por el gobierno (ver cuadro 1). El Producto Interno Bruto (PIB) cayó al ritmo promedio anual de 3,8 % entre 1998 y 2003, el PIB per cápita tuvo una disminución promedio anual del 5,6%. La tasa de inversión (Inv./PIB) cayó desde 15,3% en 1998 a 8,6% en 2003. La tasa de desempleo aumentó desde 11,0 en 1998 a 16,8% en 2003, y más del 50% de la ocupación es empleo informal; la tasa de inflación que tuvo su nivel más bajo en 2001 (12,3%) volvió a repuntar en 2002 (31,2%) y fue de 27,1% en 2003; las exportaciones no petroleras cuyo valor fue de US $ 5.442 millones en 1998 cayeron a US $ 4.919 millones en 2003; el porcentaje de hogares en condición de pobreza aumentó desde 57,6% en 1998 a 67,9% en 2003. Para más detalles sobre la evaluación de los resultados económicos y sociales del período bajo análisis véase Guerra (23), Rodríguez (25) y Riutort (26).
La tendencia decreciente del PIB per cápita y de los salarios reales, la volatilidad macroeconómica expresada en las variaciones del tipo de cambio real se han reflejado sobre las dimensiones de la seguridad alimentaria ( disponibilidad, acceso y estabilidad) como se mostrará en el siguiente sub-capítulo.
B.- Resultados obtenidos en materia de seguridad alimentaria y de sus dimensiones
1.- Dimensión disponibilidad ( oferta de alimentos)
La disponibilidad calórica/persona/día15 (DCH calórica) disminuyó durante el período 1999-2002, a pesar de las mejoras de los años 2000 y 2001 (años de crecimiento positivo del ingreso per cápita). Así, el promedio de la DCH ( Disponibilidad para el Consumo Humano) medida en calorías/persona/día para el período 1999-2002 fue de 2.118 mientras que para el período 1994-1998 había sido de 2.142, para una reducción de 1,13%. Como se puede observar en el gráfico 1, la variable disponibilidad (medida por la DCH) ha mostrado una clara tendencia decreciente desde 1988.
Si se analiza el resultado de la adecuación (DCH calorías/persona/día-ajustada/ requerimientos normativos del INN) ésta también bajó desde el 93,4 % (promedio 1994-1998) al 92,0 % (promedio 1999-2002). Pudiera concluirse parcialmente que la dimensión de disponibilidad de alimentos suficientes para cubrir las necesidades, inherente a la seguridad alimentaria, ha experimentado un ligero retroceso durante el lapso 1999-2002 ( ver gráfico 1). Para el año 2003 la merma que se dio en la producción agrícola nacional y en las importaciones de alimentos con respecto al año 2002 permite proyectar una disminución de la DCH de energía alimentaria.
2.- Dimensión acceso a los alimentos
Los factores que determinan el poder de compra alimentario de los hogares, y por ende el acceso a los alimentos, han tenido a lo largo del período 1999-2003 un comportamiento adverso. Mientras el ingreso per cápita y los salarios reales disminuyeron la tasa de desempleo aumentó entre 1998 y 2003 (ver Cuadro 1). Adicionalmente, a partir del año 2001, la tasa de inflación de alimentos y bebidas no alcohólicas ha sido mayor que la tasa de inflación general (ver Cuadro 2), lo que implica que los precios reales de los alimentos se han incrementado con su consecuente efecto negativo sobre la demanda de alimentos, ya de por sí mermada debido a la baja de los salarios reales, del ingreso per cápita y el incremento del desempleo16.
DCH: Disponibilidad para Consumo Humano; ND: Información No disponible.
Fuentes: (18), (19) y (27) Cálculos Propios.
La consecuencia de una tasa de inflación mayor en los alimentos que en el resto de los bienes y servicios contenidos en la canasta de consumo ha sido destacado por el Banco Central de Venezuela (BCV) cuando concluye que:
"Un aspecto relevante es que la tasa de inflación del grupo de alimentos y bebidas no alcohólicas se situó por encima de la tasa exhibida a nivel general, lo cual afectó con mayor intensidad a los hogares pobres, los cuales dedican la mayor parte de su ingreso al consumo de alimentos lo que refuerza el efecto regresivo de la inflación en términos de distribución del ingreso, así como la intensidad con la que se manifiesta ésta en los distintos estratos sociales".(28).
Los esfuerzos del gobierno para compensar a los consumidores a través de algunos programas sociales alimentarios (almuerzos en las Escuelas Bolivarianas, MERCAL, Casas de Alimentación y otros) no han sido suficientes para contrarrestar los efectos negativos de la merma del poder de compra alimentario. Es por ello que la disponibilidad calórica/persona/día17 (DCH calórica), variable aproximativa del consumo de energía alimentaria, disminuyó durante el período 1999-2002, a pesar de las mejoras de los años 2000 y 2001 (años de crecimiento positivo del ingreso per cápita). La caída en el consumo calórico del habitante promedio se puede estimar a través de la DCH calórica para el habitante promedio venezolano. Como ya se mostró previamente el promedio de la DCH medida en calorías/persona/día para el período 1999-2002 fue de 2.118 mientras que para el período 1994-1998 había sido de 2.142, para una reducción de 1,13%.
3.- Dimensión estabilidad de la disponibilidad
Puede también afirmarse que disponibilidad de alimentos para consumo humano (DCH) se ha tornado más volátil e inestable. El coeficiente de variación18 que fue de 1,98 % para el período 1994-1998 aumentó a 5,11 % para el lapso 1999-2002. Este incremento de la inestabilidad, como se puede ver en el Cuadro 3 se explica básicamente por el incremento de la volatilidad (coeficiente de variación) del componente importado de la DCH ( calorías de procedencia importada) ya que el componente de procedencia nacional (calorías de procedencia nacional) disminuyó su volatilidad. A su vez, las mayor volatilidad de las calorías de procedencia importada se debe a la inestabilidad macroeconómica del tipo (del tipo de cambio real y del PIB per cápita). Puede observarse en la Figura 1 que el componente importado de la disponibilidad de energía alimentaria también ha mostrado una tendencia a disminuir desde la década de los 1980´s. Puede concluirse parcialmente que la dimensión de estabilidad, inherente a la seguridad alimentaria, también experimentó un retroceso.
C.- Las proyecciones de corto plazo sobre seguridad alimentaria ( 2003-2004)19
La fuerte caída del ingreso per-cápita, el crecimiento de las tasas de pobreza total y extrema ( ingresos por debajo del costo de la canasta normativa de alimentos fijada por el Instituto Nacional de Nutrición), el alza de la tasa de desempleo y la continuidad de la mayor tasa de inflación en el grupo de alimentos y bebidas no alcohólicas en relación con la tasa de inflación sumado a lo que ya se sabe sobre los coeficientes de elasticidad precio e ingreso de la demanda de energía alimentaria obliga a prever un desmejora del acceso y del consumo de alimentos para el año 2003. En consecuencia, empeoró la dimensión de acceso a los alimentos y por ende la situación de inseguridad alimentaria, sobre todo para los hogares en situación de pobreza, quienes disminuyen más la demanda de alimentos al subir los precios y bajar el ingreso. La razón de tal conducta, como ya se ha planteado, es que los hogares y personas de menores ingresos se caracterizan por tener mayores coeficientes de elasticidad precio e ingreso de la demanda.
A pesar de que no se dispone de estadísticas definitivas y disponibles, el alto crecimiento del PIB en 2004 (17,3%) y del PIB per cápita (alrededor del 15,3 %) acompañado del incremento del empleo permiten prever una mejora del acceso (consumo) de alimentos para el año 2004. Esto a pesar de que en dicho año la tasa de inflación del grupo de alimentos y bebidas no alcohólicas fue superior (28,4%) a la tasa de inflación general (19,2 %). Igualmente se esperaba una recuperación de la producción agrícola y agroindustrial interna y un elevado crecimiento del valor de las importaciones de alimentos (56,9 %). Tal información permite proyectar una mejora de la disponibilidad de alimentos. En síntesis, en el año 2004 debió haber mejorado la situación de la seguridad alimentaria en Venezuela dado el buen comportamiento de las variables macroeconómicas